建中元年，公元780年春季正月丁卯朔日，朝廷改年号为建中，群臣为德宗奉上尊号“圣神文武皇帝”，大赦天下。朝廷开始采纳杨炎的建议，命令黜陟使与观察使、刺史“核查百姓的人丁与财产，划定等级，推行两税法。此前所有新旧征税项目，一律废止；两税之外若再擅自征收一文钱，以违法论处。”唐朝初年的赋税制度名为租庸调制，有田产就要缴纳租税，有人丁就要服庸役，有户籍就要缴纳调帛。唐玄宗末年，户籍逐渐遭到破坏，大多与实际情况不符。等到安史之乱爆发，各地征税都迫于形势仓促办理，不再有固定标准。负责征税的部门数量增多却互不统属，各自随意增设税目，新旧名目相互叠加，没有限度。富户人丁虽多，却大多通过做官、出家为僧等方式免除赋税徭役；贫户人丁虽多，却无处隐匿，因此上等户负担轻而下等户负担沉重。官吏趁机盘剥百姓，百姓每月都要缴纳赋税，困苦不堪，大多逃亡成为流民，留在原籍的百姓还不到四五成。到这时，杨炎建议推行两税法，先核算各州各县每年所需的经费以及上缴朝廷的数额，再据此向百姓征税，遵循“量出制入”的原则。不分主户、客户，一律以现居地登记户籍；不分丁男、中男，一律按贫富程度划分征税等级；外出经商的人，在所到州县缴纳三十分之一的税，使他们与当地居民承担均等的赋税，杜绝侥幸获利的情况。定居居民的赋税，在秋季和夏季分两次征收。原有的租庸调以及各种杂徭全部废止，赋税征收事宜统一由度支掌管。德宗采纳了他的建议，借着大赦天下的诏令推行两税法。
起初，左仆射刘晏担任吏部尚书，杨炎担任吏部侍郎，二人关系不睦。元载被杀，刘晏曾出过力。等到德宗即位，刘晏长期执掌财政大权，众人颇为忌恨他，很多人上奏说转运使一职可以撤销；又有流言说刘晏曾秘密上表劝说代宗册立独孤妃为皇后。杨炎出任宰相后，想要为元载报仇，于是在德宗面前流着泪说：“刘晏与黎干、刘忠翼同谋作乱，臣身为宰相却不能讨伐他们，罪该万死！”崔佑甫进言说：“这件事真假难辨，陛下已经大赦天下，不应该再追究这些无凭无据的传言。”杨炎于是又上奏说：“尚书省是国家政务的根本，近来设置了诸多使职，分割了尚书省的权力，如今应当恢复旧制。”德宗听从了他的建议。甲子日，朝廷下诏将全国的钱粮财赋事务重新划归金部、仓部管理，撤销刘晏转运使、租庸使、青苗使、盐铁使等职务。
二月丙申朔日，朝廷派遣十一名黜陟使分赴各地巡查。此前，魏博节度使田悦对朝廷还算恭顺，河北黜陟使洪经纶却不通时务，听说田悦军中共有七万人，便下达文书，要求裁军四万人，让被裁士兵回乡务农。田悦表面上顺从朝廷命令，按照文书要求裁撤了军队。不久后，田悦召集被裁撤的士兵，故意激怒他们说：“你们长期在军中服役，家中有父母妻儿，如今一下子被黜陟使裁撤，以后靠什么养活自己呢！”士兵们都失声痛哭。田悦于是拿出自家财产赏赐他们，让他们各自返回军营。从此，士兵们都感激田悦的恩德，而怨恨朝廷。
崔佑甫因为身患疾病，大多不能处理政事。杨炎独揽朝廷大权，一心只想着报私仇，他上奏请求采纳元载生前的计策，修筑原州城，又打算征发两京、关内的壮丁疏浚丰州的陵阳渠，兴办屯田。德宗派遣宦官前往泾原节度使段秀实处，询问此举的利弊，段秀实认为：“如今边疆的防御尚且空虚，不宜兴办工程招致敌寇侵扰。”杨炎大怒，认为段秀实是在阻挠自己，便征召段秀实入朝担任司农卿。丁未日，朝廷任命邠宁节度使李怀光兼任四镇、北庭行营节度使以及泾原节度使，命他率军移驻原州，任命四镇、北庭留后刘文喜为别驾。京兆尹严郢上奏说：“查朔方五城，原本都是肥沃的屯田之地，自从战乱以来，民力凋敝，导致土地荒废，十成耕地中连一成也没有耕种。如果有能力开垦，根本不必等疏浚渠道。现在征发两京、关辅百姓前往丰州疏浚渠道、经营屯田，估计所得的收成还抵不上耗费的财力，而且关辅百姓难免会流离失散，这是使京畿地区空虚，却对军需储备毫无益处的做法。”奏章呈上后，朝廷没有答复。后来陵阳渠最终没能修成，只能作罢。
德宗采纳杨炎的建议，借口刘晏上奏的事情与实际不符，己酉日，将刘晏贬为忠州刺史。癸丑日，朝廷任命泽潞留后李抱真为节度使。
杨炎想要修筑原州城，收复秦州、原州，命令李怀光在前方督工，朱泚、崔宁各自率领一万人马在后方策应。朝廷下诏让泾州准备筑城的物资，泾州将士愤怒地说：“我们这些人担任国家西边门户的屏障，已经十多年了。起初驻守邠州，刚刚开始耕作务农，过上安居本土的生活。后来又移驻泾州，披荆斩棘，建立军府；我们的坐席还没坐暖，又要被派往塞外。我们究竟犯了什么罪，要遭受这样的对待！”李怀光当初担任邠宁节度使时，就诛杀了温儒雅等人，军令十分严厉。等到他兼任泾原节度使，将领们都十分恐惧，说：“那五位将领有什么罪要被处死？现在李怀光又来到这里，我们怎么能不担忧呢！”刘文喜趁着军心不稳，占据泾州，拒不接受朝廷诏令，还上奏朝廷，请求重新任命段秀实为节度使，如果不行，就任命朱泚。癸亥日，朝廷任命朱泚兼任四镇、北庭行营节度使以及泾原节度使，接替李怀光。
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