雍正五年的冬天来得格外早，一场初雪过后，紫禁城的琉璃瓦上覆着薄薄的银白，在清冽的阳光下反射着冷硬的光。养心殿内，地龙烧得正暖，却驱不散君臣间讨论议题所带来的凝重寒意。
雍正高踞御座，面前的长案上摊开着数份奏章、几卷前朝典章，以及昨日他亲笔写下的关于里甲黄册利弊的沉思札记。下首绣墩上，端坐着几位心腹重臣：怡亲王允祥、大学士张廷玉、户部尚书蒋廷锡，以及特意被召来的河南巡抚田文镜（因奏报“摊丁入亩”实务而奉旨回京述职）。众人皆凝神屏息，等待皇帝开口。
“今日不拘常礼，叫你们来，是议一件根本之事。”雍正的声音不高，却清晰地穿透殿内的暖意，“摊丁入亩、官绅一体当差、耗羡归公，乃至清查亏空，诸般新政，最终都要落到州县，落到乡里，落到那本应清清楚楚、却常常糊里糊涂的黄册之上。”
他示意高无庸将几份文书分发给诸臣。“这是河南、山东、直隶几处‘摊丁入亩’试行州县报上的初步情形，有喜有忧。喜在正赋增收，民役稍均；忧在……田文镜，你刚从河南回来，你来说说，最大的窒碍在何处？”
田文镜身材瘦削，面容严毅，闻声起身，躬身道：“回皇上，臣在河南所见，最大窒碍，非政令本身，而在基层册籍混乱、胥吏玩法、里甲废弛。各县鱼鳞图册（土地册）与黄册（户口册）多年失修，田亩与人丁严重不符。胥吏与地方豪猾勾结，‘飞洒’‘诡寄’成风。虽有保甲，但多流于形式。朝廷新政美意，一到县衙之下，往往被这些积弊扭曲稀释，甚至成为胥役新的勒索名目。臣以为，新政欲成，非强力厘清这基层乱局不可。”
雍正微微颔首，目光扫向张廷玉和蒋廷锡：“衡臣（张廷玉字）、扬孙（蒋廷锡字），你们管着吏部、户部，有何见解？”
张廷玉沉吟道：“皇上，田大人所言切中要害。里甲黄册之制，本为良法，然执行日久，百弊丛生。册籍失实，则征税派役如盲人摸象；里甲疲玩，则政令下达如强弩之末。更兼近数十年来，人口滋生，商贸渐兴，百姓离乡谋生者日众，旧制以静制动，已难应对流动之民。臣以为，当务之急，一在清册，二在实甲，三在疏通。”
“哦？如何清，如何实，又如何疏？”雍正追问。
蒋廷锡接口道：“清册，或可借此次‘摊丁入亩’全国推行之机，责成各州县，以保甲为单位，重新切实核查户口、清丈田亩（至少是重点核查隐漏严重的区域），造具新的简明清册，与旧册对照，严惩舞弊者。此谓‘汰淤塞’。”
允祥此时开口，声音沉稳：“十三弟以为，‘实甲’更为关键。旧制里长十年一轮，苦乐不均，且无激励，良善之家避之不及。可否变通？比如，将里甲与保甲更紧密结合，择甲中殷实公正者为‘甲长’，给予少许优免（如部分差役），或甚至从‘养廉银’余息中拔出微量，作为办事津贴，使其名正言顺，责权相称？同时，严格限定其职责范围，禁止衙役额外摊派勒索。此谓‘固根基’。”
雍正眼中闪过一丝赞许，手指轻叩桌面：“那‘疏通’呢？人口要流动，商贸要往来，完全禁绝路引不现实，但放任自流则失监控。”
张廷玉道：“皇上圣虑极是。臣思之，路引之制不可废，但可改良。一者，简化手续，明确费用，严禁胥吏刁难勒索。二者，对于经商、佣工等常需往来者，或可试行一种期限较长、路线相对固定的‘常行路引’，定期查验更换。三者，强化客店、关津的查验责任，但亦需明确罚则，避免他们因惧怕连坐而一味拒收，反逼出更多无籍流民。此谓‘导水流’，既知其去向，又不至壅塞成患。”
殿内一时安静，只有炭火偶尔的噼啪声。这些建议，触及了帝国最基层、也最顽固的治理难题。
雍正缓缓站起，踱至窗前，望着窗外雪后清朗的庭院，缓缓道：“你们所言，皆有道理。这基层之治，犹如大鼎之足，一足不稳，鼎覆粮倾。新政是鼎中新烹的佳肴，可若足下是朽木烂泥，火候再精，也是徒然。”
他转过身，目光锐利如刀：“便依今日所议大体方向。蒋廷锡，你户部牵头，会同吏部、刑部，就‘清册’（结合摊丁入亩推行）与‘路引改良’，在一个月内拿出详细条陈，务求切实可行，兼顾防弊与便民。田文镜。”
“臣在。”
“你熟悉地方情弊，此次留京，参与此事。把你河南所见那些胥吏豪绅勾结的花样，都给朕列出来，写到新章程的‘严禁’条款里去。”
“臣遵旨！”田文镜精神一振。
“怡亲王。”
“臣弟在。”
“你总领新政协调，‘实甲’之议，由你主持，可召集几位熟知地方情形的督抚、知府，详细议一议这甲长之选、之责、之权、之利，如何设计方能‘推得动、管得住、用得好’。记住，我们要的是能真正办事的甲长，不是另一个鱼肉乡里的‘准胥吏’。”
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