田瑭就是闲不住的人。
兴平元年的新年刚过，他便连同齐周和沮授，仔细梳理了练兵强军策、教书育人策、工商富州策、屯田安民策、财产保护策等五策推行一年半后的成败得失，并根据幽州实际，制定了今后改革的《二制五令》。
二制乃《府兵制》和《产权制》，这是对练兵强军策、屯田安民策和财产保护策的整合和深化，由策略上升为制度，明白无误地表明其基础性意义和重要程度。
五令乃《织造令》、《劝学令》、《商贾令》、《减赋令》、《除恶令》，这是对教书育人策和工商富州策的补充和细化，要求更具体，可操作性更强。
尤其《织造令》，这是田瑭一力主张的关键法令，包括了一系列针对纺织业的扶持政策，提出了举全幽州之力发展纺织业的要求。
他煞费苦心地劝告沮授和齐周：纺织业涉及众多行业门类，其发展必然会推动各行各业的发展；纺织业可以吸收非常多的劳动力，容易实现农民到工匠的大规模转身份变；纺织业的市场规模足够大，到任何时候人都离不开布匹，所以其产业发展几乎没有止境；纺织业的技术创新难度较小，不存在难以逾越的限制性瓶颈；纺织业门槛比较低，是个竞争激烈的行业，每个从业者为了活下去，都有意愿革新技术。
两人虽然不能完全听懂田瑭的意思，特别是最后一句“纺织业是开启工业革命的钥匙”，但这并不妨碍他们支持田瑭。
之前的改革五策，他们也不能尽数明白其中深意，但执行的效果却是有目共睹的，这就够了！
而且，田瑭将他的四名徒弟全部派到了沮阳，要求他们改良现有的纺机，重点解决羊毛纤维短，不易成线的问题，并以此作为学业考核的题目，说明田瑭对此极为重视。
何况，官府把注意力更多地放在纺织上，让老百姓多织些布，这本就是“劝农”的行为，是应该支持的。
至于《除恶令》，田瑭明确要求打击和铲除黑恶势力。
沮授和齐周也对其中“保护伞”和“村霸”的说法有非常强烈的共鸣，他们早就对官员的徇私舞弊、民间的拉帮结派和乡野的私斗成风等现象深恶痛绝，只是一直不知从何处来着手遏制。
《除恶令》总结的“八坚持”和“六机制”，恰好提供了明确的解决办法。
《二制五令》作为别驾、治中、长史三位主官共同草拟的改革方略，获得刘虞首肯，并加盖州牧大印，宣布立即施行。
除了改革方略的调整，田瑭和沮授仔细研判后，报经刘虞同意，对幽州的军力部署做了重新安排。
田楷旅一万人，驻肥如，防备辽东公孙度；邹丹旅一万人，驻徐无，作为田楷的预备队，并防备东北鲜卑；钟全旅一万人，驻泉州，防备南皮麴义；太史慈旅一万人，驻范阳，作为幽冀边境的主力部队；赵云旅一万人，驻高柳，西出就是并州；管阖旅一万人，驻桑干，是赵云旅的后备队，也是代郡府兵的主体。
程质精锐团三千人，蓟县、沮阳、涿县三地各驻一营，是《除恶令》的执行主力，也是幽州这三座核心城市的治安保障。
各军皆有边境守备及就地屯田的职责。
另外，田楷旅和邹丹旅需各派一个团，修整蓟县至临渝的道路，因为辽东和幽州当前处于和平状态，战备压力不大，所以道路要求连接潞县、无终、徐无、令支、肥如等沿途各城。
太史慈旅和钟全旅的核心任务是练兵，要求以麴义的先登死士为目标，努力练就两支精兵，另修整范阳经涿县至蓟县的道路。
赵云旅只管练兵。
管阖旅是生产性质的战备旅，除一个主力团常驻广宁，组织官方商队，大规模开展对鲜卑的贸易，另外两个团的士兵是流动的，从五万府兵中轮流产生，其核心职责就是在代郡实施军屯。
在乱世，系统的政策变革是提升综合实力的基本保障，军事和经济则是任何执政者不得不重视两个核心点。
一方面，田瑭以随时准备作战的谨慎姿态将幽州军力统统部署到了战备位置，另一方面，他也以极度超前的眼光谋划了连接整个北方地区的贸易商路。
因为公孙瓒的原因，幽州刘虞、冀州袁绍、兖州曹操是同盟关系，现在公孙瓒虽然覆灭了，但陶谦和袁术尚在，辽东还有一个潜在威胁公孙度，所以三方的同盟关系得以继续维持。
在此基础上，田瑭建议，以田氏商社为基础，联合幽州各大商社，以及冀州和兖州的豪商巨富，建立一个连接幽州和关中的商业通道。
商路的最北端设在蓟县。
蓟县是幽州的地理中心，又是幽州牧治所，成为北边的贸易起点理所当然。
蓟县往南四百里，便是南皮。
冀州三郡六国，独勃海人口百万。南皮为勃海郡治，兼具山海之利和交通要冲，历来商业繁盛，可辐射冀州大部。
南皮往南二百里，便是平原。
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